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中国政府采取矩阵式的管理模式，即地方政府和垂直行业部门同时具有管理权限。根据牵头单位的不同，政务云可划分为综合政务云和行业政务云两类。综合政务云由地方政府（通常为信息化主管部门）牵头，用于承载政府的各项公共服务；行业政务云由公安、税务、海关、人社等行业主管部门投资建设，具有明显的行业属性，为满足各委办局进行社会管理的办公需求。综合政务云与行业政务云之间并非是独立的关系，由于两者之间的数据存在交叉互通，为避免重复建设，存在由综合政务云统筹当地委办局需求的情况。

中国政务云行业发展背景

中国政务信息化发展历程

“十二金”基本结束，政务云成为实现电子政务的核心手段

中国的政务信息化始于20世纪80年代，在“三金工程”的基础上，2002年我国重新规划了电子政务建设工作的重点，初步确立了“两网一站四库十二金”的基本框架。《国家电子政务“十二五”规划》首次提出“云计算服务优先”模式，鼓励政务部门业务应用系统向云计算服务模式的电子政务公共服务平台迁移，拉开了中国政务云建设的序幕。

随着云计算的快速落地应用，为落实“十二五”规划，2013年《基于云计算的电子政务公共平台顶层设计指南》出台，同年工信部确定北京市、海淀区等18个省级地方及59个市（县、区）作为首批试点示范地区，中国政务云行业由此全面启动，并在一系列云计算产业政策的推动下步入发展的快车道。

政务云核心价值与建设必要性

解决垂直应用的信息孤岛问题，向共享协同的创新应用迈进

传统电子政务架构在性能和安全方面能力有限，各级政府自建政务信息系统导致重复建设，且以职能部门为中心的建设思路造成各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛的问题。云计算不仅具有节省经费、弹性伸缩和系统安全的优势，更为数据的集中、共享和开放创造了有利条件，因而在政务信息化从垂直应用向共享协同演进的过程中扮演着重要的角色。在政务云实践过程中，政府部门往往以发展智慧政务、智慧城市、数字政府等为导向建设集约化政务云平台，通过整合利用各类信息资源，融合大数据和人工智能技术，实现电子政务相关的创新型应用。

中国政务云行业发展特征：采纳阶段

政务云的部署模式

平衡安全、灵活等特性综合考虑，专有云、混合云优势突出

考虑到对数据监管和安全可控的需求，政府机构倾向于将云服务部署在管辖范围，针对非敏感、对外频繁交互的系统可以选择公有云。在行业发展初期，政务云多采用私有云的部署模式，但随着政务系统规模扩大及“互联网+”的快速推进，私有云在管理复杂性、可靠性和资源利用率等方面的劣势暴露，政府机构正越来越多地采用专有云模式，尤其在面向公众服务的系统中，通过提高架构的灵活性最大化云计算的价值，加速自身的数字化转型。混合云允许政府机构同时兼顾多种云服务的优势，如在私有云上存储关键数据，而在公有云上运行应用程序，但统一化的管理意味着必须在不同云平台间进行整合、兼容，管理复杂性高。政府机构应当平衡安全性、灵活性、可扩展性、成本效率等各方面因素，选择与业务需求相匹配的部署模式。

影响政务云采纳的关键因素

对云计算的信任程度、外部环境压力和组织自身的成熟度

目前新建政务系统大多直接上云，但存量系统中仍有很大比例没有迁移上云。通常而言，技术、组织和环境因素是影响信息技术采纳的关键因素。具体到政务云领域，政府对云计算技术的认知作用于政务云的信任程度，信任程度的提高有助于增加对政务云创新的期望，并减少因不确定性和风险带来的影响。经验丰富的领导层参与、充足的财政预算和技术人员支持代表了政府本身实施政务云的成熟度，上级部门的政策压力、其他部门的业务协同与数据共享需求以及公众对政府公共服务能力的期望将加速政府机构由传统电子政务转向政务云。不同地方政府和行业主管部门自身情况和所处环境不同，因而在政务云的采纳上存在差异，但随着政务云各方面实施条件的成熟，政务上云将是各个政府部门信息化的共同趋势。

中国政务云的政企合作模式

政企合资公司常见于省级政务云，直接购买服务适用范围广

中国政务云建设遵循政府主导、企业建设运营的方式，从政府实践来看，有成立合资公司和直接购买服务两种。合资公司常见于省政府主导的综合政务云项目，如数字广东、云上贵州、湖北省楚天云等。此模式前期准备工作复杂，需要政府和核心企业达成高度一致，制定相应的政策法规，以合资公司为主体来统筹执行，并充分调动核心企业的生态圈。其优势在于有效保证了政务云运行的稳定性和连续性，但合资公司容易陷入到组织臃肿、体制僵化、效率低下等国企病中。

政府向企业直接购买服务的方式依托于甲乙双方的契约关系，对政府前期投入和准备工作的要求较小，可以有效缩短项目周期，适用范围更广。此模式下政府主导项目，鼓励企业间的充分竞争，但相应的企业话语权有限，难以最大化自身优势。由于通常没有强有力的顶层设计作为保障，项目在运营稳定性上存在风险，可能受到政府换届等因素影响而造成不连续。

中国政务云建设前期流程

集约化采购盛行，非公开招标更有利于明确需求和价格

在政务系统整合、电子政务集约化建设的要求下，政务云采购正在由过去各部门独立的分散采购向统一的批量采购过渡，如以省级信息主管部门作为采购人，省直属单位可直接与中标厂商签署云服务协议，无需单独组织采购。根据《政务信息系统政府采购管理暂行办法》，政务信息系统采购存在公开招标和非公开招标两种采购方式，其中非公开招标允许政府和厂商进行商务谈判和磋商，可以达到需求明确、价格合理的目标。新建政务云平台往往具有技术复杂、专业性强的特征，因而采用竞争性磋商的比例有增多的趋势；而在当期服务期满后，特别是扩容阶段，为保证与原有项目的一致性，政府通常会选择单一来源方式向原厂商进行采购。

中国政务云行业发展特征：建设阶段

中国政务云行业的商业模式

以购代建，具有流量、数据和服务机会的隐形收益

随着政府购买服务制度的健全和完善，以购买服务代替自主建设已经成为中国政务云行业主流的商业模式。整体逻辑上，基础设施层和平台支撑层的云服务采用按需购买，通常会签订三年或五年的合同，根据各项云服务的年消耗量来进行计费；业务应用层采用整体购买服务的模式，如智慧交通、应急指挥等项目往往会进行单独招标，但针对部分标准化程度高的应用，可以采用SaaS模式提供服务，相应的会按照使用人数、功能模块等维度以用量计费。

对于政务云厂商而言，购买服务模式具有前期投入规模大、成本回收周期长的特点，容易造成现金流的压力。但除了来自政府客户的显性项目收益外，厂商还可以依靠流量变现、数据运营等方式来实现隐形收益，并通过政务云项目在政府和社会资源方面的积累，获得后续更多产业互联网方面的服务机会，因而放大了政务云市场对厂商的吸引力。

中国政务云市场规模及预测

政务云规模达到527.7亿元，其中八成为IaaS、PaaS层投入

2016年以来，“互联网+政务服务”、政务信息系统整合共享等政策相继出台，由于政务云市场对政策的反馈存在一到两年的滞后，2017至2019年迎来政策红利期，2019年中国政务云市场规模为527.7亿元，相比2016年的年复合增长率为28.5%。当前政务云处在从底层基础建设向信息共享、数据融合过渡的阶段，IaaS、PaaS层投入占整体市场规模的80.4%。

受到新冠疫情及经济下行压力的影响，2020年地方政府财政支出预算增速回落，预计政务云市场增长也将出现放缓迹象。随着中国经济逐步回归到正常水平，政务云市场预期将突破千亿元，到2023年整体市场规模可达到1114.4亿元，未来四年的年复合增长率为20.6%。

统筹共建推动综合政务云占比提升，地级行政单位总投资规模最高

相比直接购买服务，通常而言由政企合资公司主导的统筹共建模式更有利于垂直部门的职能整合，综合政务云的占比更高。预计在《国家政务信息化项目建设管理办法》“统筹规划、共建共享”原则的推动下，综合政务云的占比将从2019年的24.6%升至2023年的31.8%。

综合政务云包括中央和地方两类，其中地方政务云占据绝大多数市场份额，而地方综合政务云又可根据行政区划的不同分为省级、地级、县级。尽管各省级综合政务云的平均投入更高，但广大的地级市场实际上是综合政务云最主要的投资来源，地方综合政务云中由地级行政单位出资建设的比例高达54.4%。县级方面，建设综合政务云的比例和平均投入较低，融媒体中心与“互联网+政务服务”边界交叉融合，逐渐承担起县级综合政务云的角色。

中国政务云产业链结构

总集成商负责整体规划及建设，各分包商聚焦提供产品服务

政务云产业链中的需求方为各地方政府和行业主管部门，他们通常会联合咨询公司或设计院对项目进行顶层设计。地方政府的政务云建设涉及当地各个委办局，一般会由经信委汇总各委办局提出的信息化需求，进行统一的服务采购和监督管理。政务云产业链中的核心角色为各类建设运营方，大型项目往往总集成商来负责整体的咨询规划、实施建设等工作，在分得最大收益的同时需要为项目交付全权兜底。目前，主要有IT基础设施厂商、电信运营商、公有云IaaS厂商和系统集成商四类厂商参与政务云总集成商的竞争。总集成商以整体解决方案切入市场，在承接项目后自身会提供底层基础设施（及平台支撑层）的建设，而将其他非优势的服务内容进行分包，交由自己的生态伙伴或政府客户指定的服务商来完成。各分包商的重点在于提供产品服务，因而对项目的总体把控和综合能力没有过多要求。